关于深化黔东南州律师工作制度改革的思考

——黔东南州司法局 副局长 杨朝柱

发布日期: 2017-07-07    点击数:      【字号:    

 

 

在各级党委政府的正确领导及社会各界的关心和支持下,黔东南州律师事业得到快速发展,积极为黔东南州经济社会建设提供了优质高效的法律服务。2016年6月14日,中办、国办印发了《关于深化律师制度改革的意见》,对深化律师制度改革作出全面部署。为推动黔东南州律师工作制度改革,本人对黔东南州律师工作进行了认真调研,现就黔东南州律师行业发展现状,以及如何推进黔东南州律师工作制度改革提出一些思考。不当之处,请批评指正。

 

一、律师行业发展现状分析

 

黔东南州律师工作以深入开展律师社会主义法治理念教育、“两拥护、两忠于、守底线”等活动为契机,以建立律师队伍长效机制为目标,以提高律师服务经济建设、促进社会和谐稳定能力为重点,大力发展律师事业,黔东南州律师工作取得了很大的成就。

 

(一)律师队伍不断壮大。截至2017年5月底止,全州共有律师287名、律师事务所40家。律师队伍人员结构、知识结构不断优化,综合素质得到较大提升。287名律师中有专职律师195名、兼职律师9名、公职律师64名、法律援助律师19名,具有本科学历律师215名,占74.91%;硕士研究生以上学历律师22人,占7.67%。律师事务所规模化、专业化、品牌化建设不断提升,40家律所中合伙所15家、国资所16家、个人所9家,20名律师以上的律所2家,10名律师以上的律所4家。2010年以来,有17名律师当选各级党代表、人大代表和政协委员,其中有省党代表1名,省人大代表2名,州人大代表6名,州政协委员6名;1名律师获全国优秀律师,1名律师获全国司法部法律援助先进个人表彰,1家律师事务所荣获全国优秀律师事务所。

 

(二)律师业务领域不断拓展。 2016年全州律师办理诉讼、非诉讼法律事务1776件,担任常年法律顾问1353家,业务收费总额1462万元,律师代理案件数量和业务收费每年都在逐步上升。业务结构由传统的诉讼和法律顾问业务为主,逐步向知识产权、金融证券、房地产、环境保护、企业改制等非诉讼和新兴业务领域延伸,律师服务覆盖经济社会发展的各个领域。积极探索开展团队式、定制式的服务,逐步探索开展非诉讼法律服务产品化、标准化、流程化、精细化。 

 

(三)律师管理机制逐步完善。在各级党委、政府的正确领导下,全州司法行政机关和州律师协会结合实际,加强对律师事务所和律师工作的监督和指导,逐步完善了律师事务所和律师的年度考核工作机制,建立了律师工作档案和诚信档案,成立了律师维权中心和投诉受理查处中心,逐步规范了律师执业行为,律师队伍管理长效机制已基本形成,管理工作得到进一步优化。

 

(四)律师的职能作用日益显现。近年来,全州律师积极服务经济社会发展,围绕黔东南州的“主基调”、“主战略”思路,全面为黔东南州经济社会发展提供优质高效的法律服务。仅2016年来全州律师共担任企业法律顾问722家,服务重点工程8项,律师参与涉法信访接待100余人次、处理信访事项73件,律师代表、委员提交议案、提案、建议12件,参加立法调研、执法检查26件次,2名律师获聘省检察院刑事法律顾问专家,12名律师获聘州人大立法顾问,全州律师担任各级人民政府及其工作部门法律顾问410家。通过律师积极服务,有效发挥律师服务社会管理创新、维护社会稳定的积极作用,助推黔东南州经济社会发展。

 

(五)律师工作制度改革稳步推进。积极探索律师执业权利保障的有效路径,与有关部门联合出台了一系列保障律师执业权利的规定,律师的会见权、阅卷权、调查取证权等法定权利得到了较好保障。从健全诚信管理、违规惩戒机制、警示教育机制入手,加强律师队伍纵向指导、监督管理和职业纪律教育,律师队伍的整体素质有了明显提升。全面开展公职律师工作,州政府法制办、州公安局等10多个党委政府职能部门中的64名公务员申办了公职律师。律师执业机构在不断的优化,律师事务所和律师发展迅速,自2010年以来,全州新增律师事务所15家。“两结合”管理体制进一步完善,行政管理不断改善,行业管理得到了加强,实现州律师协会会长、副会长全部由执业律师担任的重大转变。

 

(六)律师党建工作取得了明显成效。律师行业党的建设工作创新发展,加强队伍思想教育,完善党建工作制度,扎实推进党员培训和党员日常管理工作,党的组织和党的工作对律师行业实现全覆盖。律师党员队伍不断壮大,全州建立律所党支部5个,占律师事务所总数的12.5%,建立州直律师事务所联合党支部1个,中共党员律师135名,占律师总数的47%。积极发挥党员律师的先锋模范作用,切实推进以党建促所建,律师行业党组织的战斗堡垒作用充分发挥。

 

二、律师行业存在的问题及其原因

 

从总体上看,黔东南州律师行业发展迅速,但也存在着一些问题。这些问题的存在,既有主观原因,也存在管理体制机制不活的制约。

 

(一)律师管理体制不够理顺。律师管理采取的是行政管理和行业管理相结合的模式。在行政管理上,根据现行法律法规规定,县级司法局承担着律师事务所和律师的日常管理工作,工作量大,情况复杂,对违反法律法规的律师事务所和律师的行政处罚,只有建议权,没有行政处罚权,县级司法局对律师事务所和律师的监督管理职能因没有行政处罚权明显弱化。在行业管理上,律师行业管理完全实行社会化管理,由于受协会章程和经费的制约,行业管理很难到位,作用不明显。州律师协会由于管理经费不足,目前只聘请了两个内勤人员负责协会秘书处办公室的日常工作,没有专门的工作人员负责具体业务,律师行业协会自律管理作用发挥有限。

 

(二)律师队伍建设还不能完全适应经济社会发展的需要。一是律师总量小。全州下辖1个市15个县,470多万人,但目前仅有287名执业律师,不能充分满足群众对法律服务的需求。2016年以来,黔东南州大力推进政府法律顾问制度以及公共法律服务体系建设工作,基层法律服务需求量巨大,如何发展和壮大黔东南州律师队伍,充分为广大基层组织和人民群众提供切实有效的法律服务,成为目前黔东南州律师工作的重点和难题。二是律师事务所规模小。目前,全州40家律师事务所中,小型所居多,中型所较少,缺乏大型所,开展律师事务所专业化和品牌化建设能力明显不足。三是国资所管理不到位。黔东南州现有16个县级国资所,但大多数国资所现状为有所无编,且多数国资所管理不活,执业律师工作积极性不高,国资律师事务所服务经济社会的作用不明显。四是律师事务所布局不科学。全州70%以上的社会律师主要集中在凯里市区,其他县律师资源明显不足,群众对法律服务的需求因此受到影响。

 

(三)律师事务所的内部管理有待规范。当前,黔东南州律师事务所内部管理存在的不足主要有两个方面:一是内部规章制度落实不到位。全州各个律师事务所虽然已基本建立了各项工作制度,但是不健全或不完善,或某些制度已经落后,不实用;有的所即使建立了较为全面的工作制度,但是没有认真执行落实,只是为了应付司法行政部门的检查或做样子、面子,导致有些制度的建立只是流于形式。二是重分配,轻积累,短期行为较突出。有的律师事务所缺乏长远的奋斗目标和打算,没有正确处理好社会、律师事务所和律师个人三者的利益关系,受利益驱动存在重视个人经济利益的情况,对标的大、收入高的案件争着办,而对收费低的案子不屑一顾,有的律师甚至乱收费或办案不负责任,引起一些当事人的不满,损害了律师队伍形象;有的律师事务所挣了钱全部都进律师的腰包,所有的支出再从律师个人的腰包往外掏,搞分光用光,忽视或轻视律师事务所必要的财产积累,这样不利于律师事务所的基础建设和人才培养。

 

(四)律师事务所之间的竞争有待规范。随着黔东南州经济社会的发展,人民的法制观念进一步提高,对法律服务的需求量与日俱增。但是,由于凯里市近几年来律师队伍的壮大、外地律师业务的进入等一系列原因,导致律师事务所在案源的竞争上更加激烈。在这种情况下,有个别律师在争夺案源时违规操作,比如在接受委托代理时对当事人开空头支票、做出不切实际的承诺,在竞争中诋毁同行、抬高自己等等。律师事务所之间的这种不正当竞争,不仅损害了其他律师事务所的利益,也损害了律师行业的整体形象。在行使对律师行业监管职责的同时,有待引导和规范律师事务所之间竞争行为,提升律师的社会公信度。

 

(五)律师执业权利保障和违法违规惩戒机制有待完善。在律师执业权利保障方面。经过多年来的努力工作,黔东南州建立了一系列保障律师执业权利制度性的规定,建立了工作协调机制,律师执业保障机制得到了进一步发展,但仍存在提升空间。部分社会公众因缺乏对律师的理性认识以及对诉讼程序的不了解,容易对律师执业活动产生负面的评价,律师在诉讼活动中的执业权利需要司法部门建立切实有效的保障机制,确保律师合法执业权利在诉讼过程的实现。另外,从现在律师协会的职能作用上来看,律师协会维护律师行业整体利益的职能作用有待于进一步发挥,现在律师协会更多的注重了律师的年度考核等方面,对维护律师行业整体利益的职能作用不明显。在律师违法违规惩戒机制方面。律师违法违规惩戒工作规程过于传统,机制不活,发现律师违法违规行为的手段主要是案卷倒查,对依靠涉事部门反馈、当事人的举报和投诉方面做得明显不够,工作相对比较被动,这需要探索更多的有效途径。同时,对执业教育手段相对比较简单,还需探索更为多样、有效的教育方式。

 

(六)有的部门对推进政府法律顾问工作重视不够。 一方面,有的部门对政府机关法律顾问工作的重要性认识不足,重视不够,对律师担任政府法律顾问工作有的停留在形式上,多数都是出了问题后才想到律师,往往忽视律师的事前参谋作用。另一方面,律师事务所及其律师对政府法律顾问工作热情不足,认为政府法律顾问费低,事务多,政府机关人员把律师当临时工使用,律师的意见得不到重视与采纳,政府机关及其领导认为律师提出的法律意见与实际工作要求存在时间长,效益差,难以执行,手续太多。这些问题的存在,有待我们进行认真研究分析,制定切实可行的工作方案,这样才能使政府法律顾问工作在短时间内有明显的成效。

 

三、对律师工作制度改革的几点思考

 

要进一步推进黔东南州律师事业的发展,我们除克服主观制约因素外,必须通过律师工作制度改革,才能使黔东南州律师事业全面健康发展。现在,我就深化黔东南州律师工作制度改革,积极构建完备的律师服务体系等方面提出如下几点思考。

 

(一)正确把握律师工作制度改革的方向。律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分,是法治文明进步的重要标志。党中央、国务院高度重视律师工作,高度重视律师队伍在中国特色社会主义事业中的积极作用。党的十八大以来,习近平总书记多次对律师工作和律师队伍建设作出重要指示,提出明确要求。党的十八届三中全会把改革完善律师制度作为全面深化改革的重要内容。党的十八届四中全会《决定》将律师工作纳入全面依法治国总体布局,对加强律师工作和律师队伍建设作出部署。黔东南州各级各部门要从讲政治和顾全局的高度,认真学习领会中央的《决定》和习总书记重要指示的重要意义,将思想和行动统一到党中央部署和习近平总书记对律师工作的重要指示精神上来,切实增强使命感、责任感和紧迫感,坚定正确的政治方向,不断深化律师工作制度改革,加强律师队伍建设,全面推进中国特色社会主义律师事业实现新发展,充分发挥律师在“四个全面”战略布局中的重要作用。

 

(二)建立健全律师执业保障机制。一是完善保障律师诉讼权利机制。建立贯彻落实“最高两院三部”和“州两院三局”相关法律和规定赋予律师在诉讼中会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利督查机制,保障律师依法行使辩护权、代理权的实现。积极会同公安、民政、国土资源、住房城乡建设等相关部门,制定依法保障律师调查取证权的规范性文件,保障律师的调查取证权。二是完善便利律师参与诉讼的工作机制。积极与法院、检察院、公安局协商,建立健全律师会见室、阅卷室、诉讼服务中心、专门通道等接待服务设施,规范工作流程,方便律师办理立案、会见、阅卷、参与庭审、申请执行等事务。三是完善律师执业权利救济机制。健全司法局、律师协会与法院、检察院、公安局沟通协调机制,定期沟通交流保障律师执业权利工作情况,协商处理侵犯律师执业权利、阻碍律师依法执业的具体问题,切实维护律师执业权利和人身权利。建立健全律师执业权利救济机制,在公安、法院、检察院、司法等部门设立受理律师投诉工作机构,对阻碍律师依法行使诉讼权利,律师协会和律师可以依法向专门机构提出申诉、控告。四是完善律师维权中心工作机制。建立健全律师维权工作制度,明确机构工作职责,单独配备工作人员,确保律师维权工作有人抓、效果好。五是建立资源共享机制。以破解律师执业困局为主题,推动建立律师与法院、检察院、公安局的良性互动机制。加强律师协会和法官协会、检察官协会等的交流互动,实现资源、信息的互通共享。六是优化律师执业环境。进一步明确社会律师与公职律师、基层法律服务工作者业务范围,依法规范公民代理,严肃查处假冒律师执业的行为。

 

(三)完善律师执业监督管理机制。一是强化县级司法局的管理职能。逐步下放行政监管权限,对没有法律法规明文规定必须由上级司法行政机关行使监督管理职责的,一律由县级司法局行使监管职责;对于法律法规规定由上级司法行政机关行使监管职责,但县级司法局管理更能到位的,可依法委托县级司法局对律师事务所和律师行使监督管理。二是完善律师执业管理机制。研究制定司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理的“两结合”律师工作管理具体意见,规范律师工作的行政管理和行业管理行为,提高律师工作管理效率。正确引导和监督律师事务所完善内部管理机制,激发律师事务所的工作活力。进一步规范律师事务所之间的同行竞争行为,推动律师行业健康发展。建立律师事务所年度检查考核和律师年度考核百分制制度以及律师事务所工作报告制度和对律师事务所负责人的谈话提醒制度。建立定期检查和专项检查相结合,全面监管和重点监管相结合,事前谈话提醒和事后整改处罚相结合的管理机制,形成行政机关对律师事务所和律师全方位、多层次的立体监管体系。三是完善社会监督机制。建立律师行业社会监督平台,通过聘请社会监督员、征求相关行业及社会公众对律师工作意见、主动接受服务对象的评价反馈等措施,利用社会监督提高律师管理工作效率,使之成为司法行政机关和行业协会管理资源的有益补充,推进律师行业行风建设。四是完善律师执业惩戒机制。制定投诉、受理、调查、听证处理等工作程序规定,加大对律师事务所和律师违法违规行为查处力度,做到有投诉必受理、有案必查、违法必究。探索建立律师事务所和律师违法违规行为调查与惩戒相分离的工作制度,由司法行政机关牵头建立调查委员会,并吸收第三方参与调查和惩戒。五是推进律师行业均衡发展。大力推进政府法律顾问制度以及基层公共法律服务体系建设,扩大社会对法律服务的需求量,为律师业务发展提供更广阔空间。适度控制凯里地区律师事务所的发展总量,引导、鼓励和支持符合条件的律师事务所和律师到县设立律师事务所分所或个人所。积极争取当地党委政府支持,切实解决国办律师事务所的机构性质、人员编制和管理机制不活的问题。建立律师协作扶持机制,组织县域律师事务所与优秀律师事务所进行结对帮扶,指导帮助拓展新领域、新业务。制定支持律师行业发展的政策性意见,加大对律师行业发展的政策扶持,推动黔东南州律师队伍的快速发展,不断满足人民群众对律师服务的迫切需要。

 

(四)完善律师执业信用体系。建立全州律师行业信用等级评价体系,依据信用等级评定对全州律师执业机构和执业律师施行分类管理。一是建立律师诚信信息采集机制。信用信息采集面向全体执业律师,采集范围包括律师执业过程中的信用信息,以及律师在经济、社会活动交往过程中的信用信息。二是建立律师诚信档案管理制度。全州各级司法行政机关、律师协会和律师事务所要在制度范围内,及时将采集的诚信信息归入律师诚信档案,重要信用信息及时更新。三是建立行业诚信责任机制。查处诚信缺失律师,并追究事务所主任的领导责任;将诚信检查列入律师年度检查考核内容,并作为行业评先选优重要标准。四是建立诚信等级评定工作机制。制定律师事务所诚信等级评定管理办法,对全州律师事务所进行诚信等级评定,根据划分的等次,对律师事务所实施分类管理,对诚信等级评定高的律师事务所可从宽年度考核检查,对诚信状况不佳的律师事务所发出书面警示整改通知,加强监管。五是建立诚信表彰评比活动工作机制。在全州律师行业评选出诚信律师事务所和律师,大力表彰奖励,宣传他们诚信服务的典型事迹,发挥先进典型的示范作用,引领全州律师诚信服务、规范执业,努力塑造律师行业诚实守信的社会形象。

 

(五)加强律师队伍建设。一是加强职业道德建设。完善律师职业道德规范,健全职业道德教育培训机制,实现律师职业道德教育经常化、制度化。强化对律师遵守职业道德情况的监督检查,将检查结果作为律师年度考核的参考依据。二是加强律师行业党的建设。制定进一步加强律师行业党的建设工作的指导意见,健全完善行业党建工作管理体制,不断巩固和扩大党的组织和工作覆盖面,建立完善律师事务所党组织在事务所决策、规范管理、违法违规惩戒中发挥作用的工作机制,明确事务所党组织书记的职责,切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用和律师党员的先锋模范作用。三是完善律师队伍结构。完善律师业务结构,逐步解决县域律师人才匾乏问题,积极发展公职律师和建立公司律师队伍,构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。四是建立律师人才选用机制。建立律师人才专家库,根据律师的专业特长向社会推荐专项法律服务律师。积极推荐优秀律师参政议政,担任各级人大代表、政协委员,鼓励优秀律师通过公开选拔、公务员录用考试等途径进入党政机关和司法机关。五是重视人才培养。将律师作为专门才纳入全州人才发展规划。建立以专业化为导向,着眼高端业务领域,加强对全州律师人员的知识产权、金融证券、公司事务等高端法律业务知识的教育和培训机制。积极培养青年律师,广泛吸纳通过司法考试的大学毕业生从事律师职业,为律师业持续、健康、快速发展储备后备人才。

 

(六)以“法律专服”为抓手,正确引导律师服务经济社会发展。一是积极服务经济发展。围绕黔东南州经济发展战略和发展规划的实施,通过书面报告、推进立法及法律服务推介会、洽谈会等多种方式,积极开拓法律服务领域,搭建法律服务桥梁,创新法律服务手段和方式,针对性地开展法律服务活动。组织、引导律师围绕黔东南州重点投资项目、重大建设工程、骨干企业引入和深化国企改革、精准扶贫、城镇化建设、防范金融风险、实施区域发展战略等提供优质高效法律服务,强化法律服务在经济建设中的积极作用。二是积极服务法治黔东南建设。按照普遍建立法律顾问制度的要求,切实推进律师担任党委、政府、人大、政协和企事业单位、人民团体、社会组织、村居民组织法律顾问,实现法律顾问工作全覆盖。积极推动律师有效参与立法工作,推动在地方立法和政府规章制定过程中,重视听取和吸纳律师的意见和建议。三是积极维护社会和谐稳定。与相关部门联合制定律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作办法,优化参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师人才库,重视运用律师诉讼和非诉讼法律服务手段,发挥律师在参与信访接待和处理中的独特优势,引导信访群众依法理性表达诉求,促进把信访纳入法治轨道解决。探索建立律师参与诉前调解、重大事项社会稳定风险分析与评估、重大突发事件善后处置等工作机制,预防和化解社会矛盾纠纷。四是正确引导律师服务和保障民生。制定律师参与公共法律服务工作办法,推进律师参与的覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务,完善便民服务机制,积极开展公益法律服务活动,鼓励和支持律师参与法律援助工作,确保律师承办法律援助案件数量和质量。五是建立政府购买法律服务机制。积极协商相关部门研究制定政府购买法律服务的具体意见,将律师担任党政机关和人民团体法律顾问、参与立法、参与信访接待和处理、参与化解和代理涉法涉诉信访案件、参与重大突发事件处理、参与法治宣传、参与调解等事项统筹列入政府购买服务目录,通过政府购买服务方式,充分发挥律师事务所、律师协会等社会力量的作用。

 

 

 

 

                                                                                                                                作者:黔东南州司法局 副局长  杨朝柱 

      

                                                                                                                                                                         ——编辑:周茂

 

 

 

 


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